Rapport Giran : un gros pavé de petites bonnes intentions

Il y avait bien longtemps que nous n’avions pas eu un rapport parlementaire sur la communication publique. Diverses tentatives, sous forme de propositions de lois, avaient pourtant, depuis quelques années, défrayé la chronique de notre petit monde sans pour autant aller plus loin que quelques gesticulations. En règle générale, ces propositions émanaient de députés qui partaient de l’équation simpliste « communication = propagande » et déroulaient un texte en forme de syllogisme « le pouvoir en place veut se faire réélire/la communication sert à se faire réélire/contraindre la communication, c’est réduire les chances de réélections du pouvoir en place ». Les députés à l’origine de ces initiatives parlementaires étaient souvent UMP. Ce qui n’a, vraisemblablement, rien à voir avec le fait que la majorité des collectivités locales n’est pas de ce bord politique.

Le rapport qui nous occupe aujourd’hui, « 42 propositions pour améliorer le fonctionnement de la démocratie locale », est signé Jean-Pierre Giran, député UMP du Var. Remis au Président de la République le 14 février 2012, il est le fruit de la réflexion d’élus et d’experts divers. Le détail des personnes auditionnées est d’ailleurs à examiner, à la fin du rapport, pour mieux comprendre l’état d’esprit général et les présupposés. Le document complet du rapport est disponible ici. Orienté, de manière globale, sur l’amélioration de la démocratie locale et le statut de l’opposition, il traite néanmoins de communication publique. Ce qui tend à confirmer que la communication est bien un des leviers de ladite démocratie locale, puisque toute la deuxième partie du rapport y est entièrement consacrée ainsi que pas moins de 9 propositions sur 42. Il va de soi que c’est uniquement sur ces 9 propositions que je vais m’arrêter.

Mais avant, rappelons que les objectifs affichés sont de « renforcer la vitalité et la réalité du débat local, pour faire vivre la démocratie de proximité, [et faciliter] les conditions de participation et d’expression de l’opposition et de la société civile ; [de] garantir une concurrence loyale et ne pas hypothéquer l’alternance, [en régulant] davantage la communication des collectivités ; [et], pour améliorer les conditions d’exercice des mandats locaux, [développer ] la transparence, [favoriser] l’accès aux différents mandats, [et renforcer] le statut et la sécurité des élus. ». L’esprit général se résumant assez bien dans cette formule : « Sur beaucoup de sujets, l’exemple pourra venir d’en haut, c’est-à-dire d’une démocratie parlementaire qui, bien que souvent critiquée, nous semble pourtant exemplaire au regard de la démocratie locale … ». Jusque là, rien à dire ou presque. Pourtant, le regard porté sur le fonctionnement démocratique des collectivités locales vaut la peine qu’on s’y arrête un instant, avant de détailler les 9 propositions sur la communication. D’abord, parce que je peux partager certaines appréciations (on pourra le vérifier ici). Mais aussi parce que la référence ultime, le modèle à suivre, étant clairement celui mis en place par l’Elysée depuis 2007 – et d’énoncer les « innovations qui ont permis de renforcer la transparence de la politique nationale et de mieux respecter les droits de l’opposition » – vous pensez bien que je ne pouvais y être indifférent. D’autant que le rapport précise que, « au niveau de la démocratie locale, on ne retrouve pas ces progrès dans le fonctionnement ni cette stabilité dans les institutions. ». De quoi être intrigué et curieux.

Des constats parfois fondés mais des conclusions à nuancer

Je l’ai déjà confessé, je peux être d’accord avec certains constats, même si, parfois, les mots employés me semblent excessifs. Là, je passerai sur le raccourci, à coup sûr outrancier, fait entre les lois de décentralisation et l’émergence d’affaires de corruption (voir en page 9 du rapport). Toutefois, reconnaissons-le, on ne pourra que confirmer l’impression de déjà vu  lorsqu’on lira  «  … la pratique politique [des collectivités territoriales] a souvent transformé le débat espéré en une pantomime où l’opposition n’a le choix qu’entre le mutisme et le harcèlement, le premier étant jugé par les électeurs comme de l’indifférence, le second comme de l’obstruction. L’ordre du jour est en effet presque toujours le monopole de l’exécutif, les questions de l’opposition filtrées et parfois dénigrées, les informations nécessaires au débat dissimulées ou parcimonieusement distillées. ». Je dois reconnaître que j’ai déjà signalé ma satisfaction de travailler en intercommunalité, où les débats entre conseillers communautaires sont assez rarement dans cette sorte de caricature que j’avais connu auparavant dans des villes où, la majorité étant réputée pour et l’opposition étant réputée contre, les postures sont figées dans un jeu de rôle lassant et les débats dépassent rarement la hauteur d’un brin d’herbe.

Les nuances que j’évoquais concernent plus le passage suivant : « En outre, pendant cinq ou six ans selon les collectivités, la majorité et son chef font leur promotion sous couvert de celle de l’institution, relayée en cela par la presse territoriale ou même par la presse quotidienne régionale. Cette véritable campagne est bien entendu financée par le budget de la collectivité, c’est-à-dire par les contribuables dont souvent, ironie de l’histoire, une majorité appartient à l’opposition. » … ça, c’est dit ! Ainsi, les édiles locaux ne seraient élus que par une minorité ? Ce qui peut sans doute se prouver en comparant le chiffre des suffrages exprimés avec celui que l’INSEE attribue à la collectivité en question, mineurs et non inscrits sur les listes électorales compris. Mais n’est-ce pas le sort de toutes les équipes en place, toutes couleurs politiques confondues, de n’être choisies que par une partie de la population ? Par contre, remarquer que la communication de l’institution peut être détournée en communication au service de l’équipe en place n’est pas totalement faux, sans être pour autant tout à fait nouveau ou complètement pertinent. En effet, dire du bien d’une institution sans englober, de fait et même indirectement, dans cette promotion tous les hommes et toutes les femmes qui participent à son rayonnement (élus mais aussi fonctionnaires) est un exercice fort délicat, pour ne pas dire utopiste.

Certes « les droits de l’opposition sont indispensables pour faire vivre une véritable démocratie locale et pour nourrir le débat public. Ils représentent des garanties républicaines d’unité et de cohérence de l’action publique ». Oui, sans doute, « le renforcement des droits de l’opposition est d’ailleurs d’autant plus nécessaire que souvent il permettra de mieux assurer la cohésion sociale du territoire concerné … ».  Mais, pour autant, quand le texte stigmatise les équipes en place et signale que « ainsi, ce qui s’apparente à une dictature démocratique ou à une féodalité s’impose parfois et explique sans doute la longévité des équipes en place et l’extrême difficulté à provoquer l’alternance … » puis-je penser que le bouchon est envoyé un peu loin ? Les réélections à répétition de maires ou de présidents ne seraient donc rendues possibles que par des manigances machiavéliques et non par des réelles actions, estimées positives, par les électeurs ? Il n’y a que les mauvais perdants des divers scrutins locaux pour penser cela, non ?

9 propositions pour la communication

En ce qui concerne la communication publique territoriale, le constat dressé attire l’attention du lecteur sur le manque de moyens (matériels, humains ou financiers) attribués aux oppositions, sur une “certaine” censure faite dans les organes officiels de communication quant aux débats internes (au moins en pêchant par omission), et une dissymétrie notoire entre les moyens de communication des équipes en place et leurs oppositions. Les propositions vont donc chercher à « garantir des conditions équitables au débat démocratique ». Voici maintenant les 9 propositions de ce rapport parlementaire qui nous concernent plus directement :

 - Cadre réglementaire :

Proposition n°17 : Préciser à l’article L.2121-27-1 du CGCT que le droit d’expression des conseillers n’appartenant pas à la majorité municipale doit être respecté non seulement sur les publications à caractère d’information générale mais aussi sur le site Internet de la collectivité et la télévision locale le cas échéant.

Proposition qui n’a rien de choquant, sauf à préciser ce que le rapport entend exactement par « publications à caractère d’information générale », au risque de voir le moindre flyer édité comporter un espace « Ce qu’en pense l’opposition ».

 - Magazine de la collectivité :

Lors de la diffusion du bulletin d’information de la collectivité, autoriser l’opposition à publier une feuille indépendante du bulletin mais diffusée en même temps que celui-ci. Le coût de la publication et de la diffusion serait pris en charge par la collectivité au même titre que le bulletin principal (proposition n°14). Idem lors de la publication d’un bilan, qu’il soit de mi-mandat ou de mandat) (proposition n°15)

Là encore, on aimerait un descriptif un peu plus précis de ce qu’est “une feuille” (au sens strict : un feuillet recto/verso, donc 2 pages à lire). Pour le reste, on peut estimer acceptables ces propositions qui auront également le mérite de voir les élus de l’opposition prendre conscience du coût réel, et non fantasmé, d’un magazine public.

 - Budget de la communication :

Interdire aux collectivités territoriales et aux EPCI d’utiliser la photographie et le patronyme du chef de son exécutif lors de la mise en œuvre d’une publicité commerciale dans un organe de la PQR. Rendre obligatoire la mention du coût d’une campagne de communication commerciale sur les supports utilisés, quels qu’ils soient. Obliger les collectivités à présenter, chaque année, lors de la séance consacrée au vote du compte administratif, un rapport détaillant les dépenses liées à leur politique de communication commerciale pendant l’année écoulée. (proposition n°18)

Trois remarques. D’abord, quand on ne représente que 0,5% à 1,5% du budget global de la collectivité, a-t-on encore quelque chose à cacher ? Pourquoi, alors, ne présenter qu’un rapport sur les dépenses de communication “commerciale” (mais le rédacteur voulait peut-être dire “publicitaire”) ? Pourquoi ne pas demander une transparence complète de toutes les dépenses de communication, qu’elles émanent de la direction centrale ou d’autres directions comme d’établissements culturels ou sportifs notamment ? D’autre part, doit-on bien comprendre, dans la deuxième phrase, qu’il s’agit de faire apparaître le prix de l’achat de l’espace sur la publicité elle-même ? Mais quel prix indiquer ? Le tarif de base ou celui qui a été brillamment négocié par l’efficace dircom, et tant pis si les autres annonceurs du media constatent avec amertume combien ils se sont fait rouler dans la farine par la régie publicitaire ? Et devra-t-on faire la même chose en cas de publicités en radio ou à la télé ? Cela pourra être amusant. Bien sûr, nous renvoyons l’ascenseur aux rédacteurs du rapport, qui souhaitaient que les collectivités s’inspirent du Gouvernement, en leur proposant d’appliquer également cette proposition à toutes les actions de communication des ministères ou de l’Elysée, déplacements compris. Enfin, faut-il rappeler que des dircoms qui oseraient encore mettre à toutes les sauces la photo du chef de l’exécutif sont, a priori, une espèce en voie de disparition.

 - Internet :

* Autoriser la société civile à déposer sur le site Internet de la commune des questions d’intérêt local à l’intention des élus de la majorité et de l’opposition (proposition n°3).

* Mettre Internet explicitement au service de l’information des habitants et de la transparence des décisions prises par les élus locaux. Rendre ainsi obligatoire sur le site Internet des collectivités territoriales la diffusion de toutes les informations concernant les activités du conseil municipal, ses débats et les documents qui ont permis de préparer les décisions (proposition n°5)

* Réserver un espace à l’expression de l’opposition sur le site Internet de la collectivité. A défaut d’un espace dédié, le site de la collectivité devrait au minimum faire apparaître un lien vers le site de l’opposition (proposition n°16).

Je dois reconnaître que ces trois propositions m’ont amusé car j’ai cru déceler une certain “méconnaissance” de ce que le mot “internet” recouvre de nos jours. J’ai, en effet, pensé lire des propos d’il y a vingt, du temps du minitel. Comme si les auteurs ignoraient que ces propositions ne sont que le constat de ce que font nombre de collectivités désormais. Ou qu’ils ne savaient pas ce qu’est Internet aux XXIème siècle et ce que représente, par exemple, la force de la présence de la société civile (organisée ou non en groupe de pression) sur les réseaux sociaux, face à des sites classiques et institutionnels. Mais, je suis prêt à appliquer ces propositions avec le sourire.

- Presse locale :

Proposition n°19 : Limiter, voire interdire, la publicité commerciale dans le bulletin municipal, pour éviter les conflits d’intérêts et pour préserver les recettes publicitaires de la PQR pour laquelle ce budget est vital.

Proposition à laquelle j’applaudis des deux mains, ayant souvent demandé cette mesure à d’anciens patrons … mais avec peu de succès ! Au-delà ce cette proposition soucieuse de la santé financière de la presse locale, remarquons le coup de patte adressé avec une autre phrase « [comment l’opposition peut-elle faire reconnaître ses droits par les électeurs ?] En faisant appel à la presse quotidienne régionale (PQR) dont l’une des missions est de rapporter aux citoyens les actions et les propositions qui nourrissent le débat public ? Certes, même si l’inclination légitimiste de la PQR rend souvent cette démarche inutile ». De quoi réconforter les attachés de presse en place qui se font tirer les oreilles régulièrement car leurs élus trouvent toujours, au nom du syndrome de l’intérêt pour les trains en retard, que la presse locale ne couvre que les mauvaises nouvelles et que les déclarations de l’opposition. Comme quoi, tout est une question de point de vue.

Proposition n°20 : Obliger chaque journal à publier sa propre charte éthique de fonctionnement, sur son site Internet par exemple, ou demander au syndicat de la presse quotidienne régionale de l’exiger de ses membres. En cas de dérapage, cette charte pourrait être invoquée, d’abord auprès de la direction du journal, ensuite auprès de la justice. Si les pouvoirs publics estimaient à leur lecture que ces chartes révélaient des insuffisances notoires, ils seraient en droit de leur demander de les compléter.

La PQR et la PHR apprécieront et la liberté de la presse et les chartes déontologiques des journalistes aussi.

En conclusion

Premier élément de conclusion : lorsque ce rapport à été médiatisé, j’ai d’abord cru qu’il allait se focaliser sur la société civile, sur les vrais gens. En réalité, sur 42 propositions, seule la proposition 3 évoque directement les habitants (voir ci-dessus). Ainsi, ce rapport est donc bien plus un plaidoyer pour les droits de l’opposition qu’une tentative d’améliorer la démocratie participative. Mais il émane de grands défenseurs de la démocratie de représentation, ceci expliquant peut-être cela.

Deuxième élément : le sentiment désagréable de lire des propos d’un autre âge, du temps où, peut-être, les élus aujourd’hui dans l’opposition étaient au pouvoir. Ainsi, ces propositions ne se fonderaient que sur leurs seules expériences, donc sur la manière donc ils communiquaient eux-mêmes. Appliquant le principe du « si on l’a fait, ils le font aussi », je crains que la grille d’analyse des rédacteurs du rapport ne soit faussée. Et je reprendrais un passage d’un de mes anciens textes qui résume assez bien mon sentiment du jour : « Ensuite, j’avoue que je ne peux que voir dans ces tentatives pathétiques d’agitations législatives que des élus qui, en somme, ne voient le monde que tel qu’ils l’ont façonné. Pour le dire autrement, ce qu’ils pointent du doigt ne sont que les traces de leurs propres agissements. S’ils considèrent aujourd’hui la communication comme suspecte, c’est qu’ils l’ont sans doute détournée, eux les premiers, de ses objectifs initiaux. Ce que je déduis de leur posture, c’est que ce monde qu’ils décrivent et qu’ils dénoncent est, à bien des égards, une simple résurgence du leur. Il n’est pas le mien, il n’est pas le nôtre. La communication publique a changé. Le professionnalisme des dircoms et l’intelligente veille de nos citoyens sanctionneraient illico les dérapages. »

Troisième élément enfin : il est sans doute lié au deuxième, ce rapport manque vraiment de créativité et d’une vision globale de ce qu’est la communication publique moderne. Du point de vue des outils de communication concernés, le rapport est plus que réducteur. La communication publique ne se résume pas à un magazine ou à internet et elle n’a jamais été concernée par de la “communication commerciale”. La gamme d’outils et de supports et bien plus vaste que cela, fort heureusement. Et puis, à l’évidence, il y avait sans doute d’autres propositions à faire. Ainsi, par exemple, depuis six ans en intercommunalité, je mets en place une communication gérée par une commission représentative et non plus par un seul élu. Inutile de préciser que, de fait, le souci propagandiste est bien éloigné de mon quotidien. Le rapport aurait pu évoquer aussi les réseaux sociaux, la stratégie digitale des collectivités, en général, et pas seulement le site web classique. Il aurait pu évoquer l’association éventuelle de l’opposition a priori et non pas seulement le fait de lui réserver un rôle de contrôle a posteriori. Il aurait enfin pu rappeler l’existence des chartes déontologiques des communicants publics.

Nous verrons ce que deviendra ce rapport, principalement après les présidentielles et les législatives. A l’instar de l’enfer, il est beaucoup pavé de bonnes intentions. Une fois de plus, rien à redire sur l’apologie des droits de l’opposition, mais je suis curieux de savoir, lorsque hasard ou chance auront remis aux commandes les rédacteurs du rapport, s’ils se feront un honneur de l’appliquer ou s’ils se hâteront d’attendre. Car, après tout, ils auront acquis une vraie légitimité par l’élection et il fera bon voir si leur opposition tente de la remettre en cause.

Voir aussi :
- Communication publique : leurre du crime ?
- Le rôle de la compublique : verbatim d’élus
- Garçon, l’addiction s’il vous plaît !
- L’argent, un tabou laid en compublique ?. 

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 Illustration : réalisée par l’agence d’architecture et de design Lead Pencil Studio de Seattle.